孕育园－上海：做好新形势下避孕药具供应工作对策研究

避孕药具是人们控制生育、生育间隔以及避免妊娠的重要手段。随着生殖健康理念的提出以及性病、艾滋病在全球的蔓延，使用避孕药具的重要性正被越来越多的人们所接受。我国是世界上使用避孕药具人数最多的国家。为了做好避孕药具的供应工作，国家和上海市先后建立了一套管理制度。但随着形势的不断发展，特别是我国加入WTO后，长期来,带有计划经济色彩的避孕药具免费供应和市场零售体制受到很大的冲击和挑战，迫切需要对避孕药具供应问题进行研究，以构建新型的避孕药具供应体系。本文试对避孕药具供应问题作一探讨。

一、有关本市避孕药具的基本情况

1、上海市育龄妇女使用避孕药具情况。据统计，2003年底，上海常住人口为1625万，其中户籍人口1334万，外来人口291万。2002年9月下旬，市人口委在全市进行了避孕节育措施抽样调查。根据抽样调查推算，全市常住人口中有268.78万育龄妇女采取了各种避孕节育措施，综合避孕率为88.53%。其中放置宫内节育器的比例为73.22%；避孕套为12.42%；口服及注射避孕药为5.65%。

2、上海市避孕药具供应体制。上海市的避孕药具供应体制经历了从实行单一免费供应到以免费供应为主、市场零售为辅的转变。1988年以前，本市避孕药具只有免费发放，没有市场零售。1988年开始，本市对计划生育药具管理体制进行了改革，其中一项主要内容是由医药商店、卫生、计划生育部门共同管理发放转变为以计划生育系统为主管理发放、其他部门配合发放的管理网络；由向社会免费供应的单一渠道转变为单位免费发放和市场实行有价销售的"双轨制"供应办法。上海市计划生育药具管理中心负责全市免费避孕药具发放和管理工作。据统计，2003年底，全市现有市、区（县）免费发放网点17467个。其中区县22个；街道、镇210个；街道、镇咨询服务站265个；机关、事业单位3345个；企业单位5576个；居（村）委会5666个；流动人口聚居点430个；24小时免费发放点1185个；其他形式768个。

截止2003年底，上海市和区县级药具干部编制人数为160人，其中市级药具编制为35名，实有人数20名；区县药具编制人数为125名，实有人数97人。97人中，专职搞药具工作的为64人，兼职的33人。

为满足本市不同层次市民和外来流动人员对避孕药具的需求，1994年，我们成立了上海联合计划生育药具服务有限公司，主要负责避孕药具零售工作。

3、免费药具发放情况。2002年，市药具管理中心根据国家计生委药具发展中心核拨的药具经费，订购计划内免费发放避孕药具748万余元，相比2001年增加43万余元。全年免费发放避孕药具596.7451万元，其中口服75.0508万元；外用避孕药134.7554万元；避孕套334.2210万元；避孕针剂14.6282万元；宫内节育器29.7397万元；其他8.35万元，同期增加33万余元。2003年，市药具管理中心根据国家计生委药具发展中心核拨药具经费，订购了计划内免费发放避孕药具计8058244元。全年免费发放避孕药具6797226.70元，其中口服1016405元；外用避孕药 1543610.8元；避孕套3646944元；避孕针剂210722.3元；宫内节育器266949.6万元；其他112595元，同期增加837875.36元。

我们在做好免费避孕药具发放工作的前提下，药具零售工作创下了很好的业绩，销售额逐年递增，从2000年的3641万元上升到2003年的6100万元，为贯彻执行计划生育基本国策提供了有力的物质保障。

4、加强避孕药具的易得性，不断满足育龄群众的需求。在避孕药具供应方面，我们坚持以人为本，抓两头，一是政府部门，提高免费避孕药具的知晓面，我们在19个市、区县政府机关设置了避孕药具出样柜，并落实专人做好辖区内党政机关工作人员的药具供应工作。二是流动人口和工作、生活不稳定，收入属困难的人群。在流动人口聚居点设立了430个免费发放点，在社区、居民楼等点设立了流动人口24小时免费发放点1185个。区县药具部门认真履行职责，抓好药具供应工作。如黄浦区在调查摸底基础上，自2002年8月起，在本辖区内的高层、多层、鞋城、菜场等场所安装了免费避孕药具架，试行避孕药具开架式发放。去年扩大免费避孕药具发放自助袋进住宅楼。长宁区在社区、集贸市场、公厕等场所增设发放网点，方便群众获取免费避孕药具。宝山区人口委把避孕药具属地化管理纳入目标管理考核，先后下发3个文件，同时，做到全区党政机关都有免费药具发放点。杨浦区将避孕药具发放工作与预防艾滋病宣传教育工作有机结合起来，安全套自动售货机进入辖区内6所高校。这些工作体现了党和政府对育龄群众的关心。

二、新形势下本市避孕药具供应面临的挑战

随着人口与计划生育工作的进一步深入开展以及我国社会主义市场经济体制的逐步完善尤其是我国加入WTO后，现有的避孕药具供应体系面临着不少新情况和新问题。

（一）免费避孕药具供应方面\

1、现有的免费避孕药具供应机制难以适应人员的频繁流动以及城市发展。随着经济和社会的不断发展，人员流动进一步加快。改革开放以来，上海外来人口数量急剧增加，1983年时上海共有流动人口50万人，到2000年第五次人口普查时，外来流动人口已猛增至387.11万人。“五普"资料表明，2000年，上海户籍人口中在市内跨乡（镇）、街道流动的人户分离人口为224.97万人，占全市常住总人口13.71%，占全市户籍总人口17.0%，说明本市户籍人口在市内跨乡（镇）、街道流动的现象比较普遍，市内人户分离人口数量具有较大的规模，是上海人口动态变化过程中的一个特点。现有的免费避孕药具供应机制主要是围绕现居住地人口运转，因而，面对频繁的人员流动，发放难度越来越大。

2、发放工作不适应育龄群众的需求。避孕药具发放困难，究其原因：一是计生干部工作量超负，有的计生干部身兼8职（卫生、红十字、妇女、爱卫、民政、调解员、计生等）；二是药具干部上班时间与职工同一时点，造成需要者不能及时领到药具。利用周末或休息日加班发放免费药具，涉及加班人员经费等，无法支出；三是领药具者怕难为情，或为保护个人隐私不愿去发放点领取。统计使用药具的人数与实际领取的人数差距较大。如闵行区梅陇镇华二村户籍人口中使用药具的人数为68人（不包括外用药），但实际到发放点领药具的为35人，只占51.47%。四是随着上海城市经济和建设的加速发展，新建小区不断出现，各种类型的企业如雨后春笋，因此，一些地方的药具免费供应渠道不够畅通，存在着空白点。

3、免费避孕药具品种单一，不能满足已婚育龄人群的多样化需求。我国的免费避孕药具从总的情况看，品种比较单一，包装比较陈旧，产品更新速度比较慢。随着生活质量的不断提高以及生殖保健意识的不断增加，需要"新、高、优"药具的人数越来越多，仅靠免费渠道发放的避孕药具已不能满足育龄群众的需求，不少对象不愿意使用免费避孕药具。

（二）零售药具供应方面\

避孕药具零售供应体制不适应市场经济发展的客观要求。主要表现在一是本市的避孕药具零售供应体制是在传统的计划经济体制下建立起来的，其运作方式仍带有计划经济色彩，不适应市场体制的发展。

二是避孕药具管理体制和机制改革还刚起步，与市场经济发展的客观要求还有相当大的距离。原来，医药商店、超市等商业网点经营避孕药具都要经过区县人口委的批准。为适应我国加入WTO的新形势，2002年，取消了计划生育药具零售点设置的审批。按照上海市药监局规定，凡符合工商、药监部门规定资质的企业都可经营避孕药具。过去我们是"朝南坐\"，供应商求上门，现在我们是"朝北坐\"，要主动和供应商联系，争取产品的代理权。面对新的形势，虽然我们积极应战，但是由于多年来已习惯于计划经济条件下的思维方式和工作模式，思想上、观念上和工作方式的转变还跟不上形势的变化，这在很大程度上制约了计划生育药具管理工作的深入发展。

三是对避孕药具零售工作的重要性认识不足，上下一条心的大局意识亟待加强。有的区县药具站干部担心机构改革，有经营收入一块，单位拨款方式变化等，积极性不高。

四是避孕药具市场存在着混乱现象。目前，避孕套市场竞争激烈，供大于求。1996年以前，本市只有10家左右国内外安全套供应商，100多种产品、规格；现在国内外供货商逐步增加到300家左右，品种和规格近2000种。存在的问题：一是无证（照）经营的批发商、零售点在市场中占有一定比例；二是供货渠道杂乱，假冒伪劣产品多；三是价格偏高，市场加价率一般在30%以上，有的达到十几倍甚至几十倍。

三、深化本市避孕药具供应体制改革的建议\

避孕药具是一种比较特殊的商品，是贯彻计划生育基本国策的重要物质保证。当前，本市要积极推进避孕药具供应体制的改进，形成以免费发放和社会营销为主渠道、市场零售为补充的避孕药具供应体系，满足不同层次消费者对避孕药具的多样化需求，提高市民的生殖健康总体水平，预防和减少艾滋病，促进控制人口数量，提高人口素质。

（一）进一步完善避孕药具免费供应服务\

“以避孕为主\“是计划生育工作的基本方针之一。计划生育工作的"三为主\“方针是：宣传教育为主、避孕为主和经常性工作为主。《人口与计划生育法》第二十一条规定：实行计划生育的育龄夫妻免费享受国家规定的基本项目的计划生育技术服务。所需经费，按照国家有关规定列入财政预算或者由社会保险予以保障。根据国务院《计划生育技术服务管理条例》和国务院计划生育行政部门、卫生行政部门和财政部门等的有关文件规定，免费提供的服务范围包括：避孕药具、放置和取出宫内节育器、绝育术、人工终止妊娠术、技术常规规定的各项医学检查、计划生育手术并发症的诊治等。这表明，在我国，避孕药具免费供应体制不仅不会取消，而且将会进一步健全和发展。因此，做好避孕药具免费供应和服务仍然是当前及今后本市各级人口计生部门的一项重要任务。本市避孕药具免费供应工作要坚持以人为本的理念，积极适应新世纪上海社会发展的大环境，探索新的避孕药具免费发放途径和形式，保证主渠道供应畅通，满足育龄夫妻需求。

1、建立以现居住地为主的避孕药具免费发放体系。实行人口与计划生育现居住地为主管理是新形势下加强人口与计划生育工作的一项重要改革举措。近几年来，市政府十分重视推动人口与计划生育现居住地为主管理，市政府办公厅先后两次转发了由市人口计生委等八部门联合制定的关于本市实行人口与计划生育现居住地为主管理的规定。目前，实行现居住地为主管理已经上升到了国家法律规定。《人口与计划生育法》第十四条规定：流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理，以现居住地为主。随着本市人口与计划生育管理体制逐步从以户籍为主转变为以现居住地为主，避孕药具免费供应体系应当逐步从传统的从需求计划的编制到实际发放等环节的运作都要适应现居住地为主管理的新形势。各区（区）县、镇（乡）街道人口计生部门对于实际居住在本辖区内的所有育龄夫妻，不分户籍，都应当提供免费避孕药具，特别要加强对市内人户分离人员和外来流动人员的药具供应，及时掌握变动情况，做好免费避孕药具的供应和服务工作。

2、改进免费避孕药具的供应，提高易得性。当前，本市免费避孕药具的供应要坚持以人为本的理念，努力提高易得性。

一是在发放形式上要适应国际大都市环境以及人们的心理特点，特别要注意保护个人隐私，使育龄夫妻打消思想顾虑，在不暴露个人隐私的前提下，方便地得到所需要的免费避孕药具。近年来，一些区、县探索开展的避孕药具开架式发放是一种很好的尝试。

二是要适应市场经济条件下社会组织形态的变化，调整免费避孕药具发放点，在现有主要由企业单位、事业单位、政府机关、街道（镇）社区计划生育生殖保健综合服务站、居（村）委服务室等组成免费发放网络的基础上，在工业园区、开发区、集贸市场等场所增设免费发放点，减少空白，提高易得性。建议由政府部门提供经费，制作避孕药具自助发放机，方便育龄群众领取。

三是加强宣传力度，提高免费药具供应知晓面。可以通过公众信息网将本市的计划生育免费避孕药具供应目录公布与众；编印免费避孕药具供应小折页或宣传手册，将免费药具品种、使用知识、领取地点及联系电话送到育龄者手中。

四是对免费药具的品种和包装加快更新换代，增强吸引力。建议国家药具中心对避孕药具供应和管理工作，执行分类指导。

（二）积极推进本市零售避孕药具供应改革\

当前，本市要进一步加快零售避孕药具的供应改革，形成有序竞争的机制。建议采取如下措施：

1、加强对避孕药具市场流通的管理。为了加强对计划生育技术服务工作的管理，保障公民的生殖健康权利，2001年6月13日，国务院公布了《计划生育技术服务管理条例》。《条例》第二十五条规定：“国家建立避孕药具流通管理制度。具体办法由国务院药品监督管理部门会同国务院计划生育行政部门及其他有关主管部门制定。“在管理办法出台之前，本市避孕药具的市场流通管理（包括经营企业资格、产品质量、监督管理等）应当按照《中华人民共和国药品管理法》、《医疗器械监督管理条例》等有关法律、法规的规定执行。各级药品监督管理部门要会同工商等部门加强对避孕药具的市场流通管理，维护广大消费者的合法权益。

2、本系统避孕药具零售供应要按照政企分开、企分离的原则进行改革。

一是加快上海市计划生育药具管理中心（供应站）与上海联合计划生育药具服务有限公司的资产和经营活动脱钩工作。管理中心（供应站）工作人员不再参与公司的经营活动，公司经营按照《公司法》运作。区县计划生育药具（指导）站目前承担的避孕药具市场经营业务，逐步移交给上海联合计划生育药具服务有限公司，今后不再搞经营活动。

二是要按照现代企业制度，整顿和规范本市人口计生系统的避孕药具经营企业。根据《公司法》的有关规定，建立规范的公司治理结构，按市场经济规制公平参与有关避孕药具经营活动。

3、引入社会市场营销手段，探索建立由政府支持的带有公益性的避孕套社会市场营销体系

建议在完善避孕药具免费供应和零售供应机制的同时，借鉴国外在安全套社会营销方面的成功经验，结合实际，研究建立由政府推动，企业和非政府组织参与，以预防艾滋病、降低人流率为宗旨的非盈利性避孕套社会营销机制。之所以要实行营销，主要有以下几点：

其一改变人们的传统观念。传统的避孕药具免费发放存在着浪费现象，因为一种产品如免费给予，人们会不珍惜。如果某人自己花钱买一包避孕套，他会使用完毕。但如果是免费的，他就会用掉其中几只甚至只用一只以后，就再去领取新一包，从而造成浪费。从避孕套的零售市场情况看，避孕套品种繁多，质量参差不齐，平均销售价格偏高，未婚人群只能从市场购买价格相对较高的零售避孕套，不利于避孕套的推广使用，不利于降低未婚人流特别是艾滋病的预防。

其二实行安全套社会营销，首先，能够以优质低价的产品、良好的服务弥补免费发放和市场零售供给渠道的不足，既能保证低收入市民的多样化需求，又能为国家减少经费投入。其次，能够使计划生育工作从单纯的计划生育向计划生育与生殖健康、预防艾滋病相结合，提高市民的生活质量。第三，可以对目前的安全套市场混乱情况起到净化作用。

其三安全套社会营销作为一项社会公益事业，宜由人口计生部门组织推动，通过社会营销机构与各相关的商业企业联合进行社会营销活动。通过避孕药具免费发放网络以及各种商业网络如连锁超市、连锁医药企业、便民店、自动售套机等共同开展营销工作。

其四安全套社会营销价格的确定，以生产成本、流通成本和管理成本为基础，不以盈利为目的，以低收入者承担得起，低于市场价格的原则制定。

（上海市计划生育药具管理中心）